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        支付機構分公司業務開展過程中問題監管

        添加時間:2014-09-08 22:17
          自2010年12月人民銀行正式啟動非金融機構支付業務許可工作以來,人民銀行總行和各分支行共同建立了非金融機構支付業務許可工作機制,規范了審批程序,完善了審批要求,非金融機構支付業務許可工作取得了重大進展,行政許可與監管框架初步形成。

          隨著存量機構的審批工作接近尾聲,人民銀行監管工作的重點逐步由準入審批轉向對支付機構的日常監督與管理。人民銀行將本著“政府監管、行業自律、公司治理、自我約束”的原則,以保護消費者權益、維護金融穩定為目標,以防范風險為核心,全力推進支付服務市場監管工作。

          一、支付機構發展現狀。

          截至2013年12月底,全國已有250家非金融機構獲得《支付業務許可證》,成為支付機構,其中具備跨省開展支付業務資質的支付機構共有120家,涵蓋預付卡發行與受理、網絡支付、銀行卡收單等全部業務類型。為搶占先機,各具備資質的支付機構不斷加大市場拓展力度,紛紛在外省設立分公司,以陜西省為例,2012年末在陜西設立分公司的支付機構共有11家,2013年末這一數字已上升至19家,增長率達73%.

          在支付機構蓬勃發展的同時,人民銀行也陸續出臺了一系列監管制度,對支付機構不斷進行規范,但總體來看,目前的監管制度還不健全,監管的重心是支付機構法人,部分支付機構默許甚至鼓勵其分公司利用政策漏洞,在業務拓展過程中打“擦邊球”,給支付市場帶來潛在風險。

          二、支付機構分公司業務開展過程中存在的問題。

         。ㄒ唬┓止驹O立較為隨意,未嚴格履行備案手續。

          部分支付機構無視人民銀行監管要求,跨省開展支付業務時未向所在地人民銀行履行備案手續。一方面,人民銀行分支行對于此類情況缺乏有效的監測手段,難以及時發現未經報備擅自開展業務的支付機構,使整個備案工作陷于被動;另一方面,由于《非金融機構支付服務管理辦法》(以下簡稱《辦法》)關于支付機構分公司的備案要求過于粗略,且對于備案工作沒有明確時限要求,因此即使發現未備案的機構,也難以按照《辦法》要求對其實施處罰。

         。ǘ┓止“空殼”現象較為突出。

          部分支付機構在跨省拓展業務過程中為了降低經營成本,采用設立“空殼”分公司的方法應付人民銀行的備案要求。通常做法是隨意選取一個地址注冊成立分公司,然后按照《辦法》

          要求內容向所在地人民銀行進行備案,備案結束后即撤走相關人員,將業務拓展工作外包。

          所謂的分公司既無辦公場所、又無工作人員,成為徒有其名的“空殼”機構。這種“空殼”模式導致支付機構分公司業務的日常監督、風險管控、消費者權益保護等工作無法落實,人民銀行分支行也無法對其開展有效的監管工作,蘊含極大業務風險。

         。ㄈ╆P鍵崗位人員配備不足,素質參差不齊。

          一些支付機構在設立分公司時只重視業務拓展,不重視業務管理,反映在公司人員配備上,極力壓縮管理崗位人員編制,個別支付機構分公司甚至只有一至兩名管理人員,一人身兼業務管理、風險防控等不相容崗位的現象較為常見。人員配備不足導致分公司管理松懈,內部控制流于形式。

         。ㄋ模└吖苋藛T兼任問題較為普遍。

          支付機構分公司高級管理人員尤其是負責人兼任問題較為普遍,常見的情形有兩種,一種情形是一人兼任同一支付機構不同省份分公司的負責人,另一種情形是一人兼任幾家不同支付機構在同一省的分公司負責人。對于前一種情形,由于其日常工作地點通常固定在某一地區,對兼任的其他地區分公司情況難以真正掌握,對外省分公司的管控工作難以有效落實。對于后一種情形,通常存在于同一集團旗下有多家支付機構,這些支付機構在設立分公司時共用高管人員或負責人,這種兼任導致不同支付機構的獨立性難以保證,如果兼任的支付機構分別具備銀行卡收單和預付卡發行與受理等不相容業務從業資質時,這種兼任將進一步增大支付機構間業務違規合作的風險。

          三、支付機構分公司監管缺位的原因分析。

         。ㄒ唬┲Ц稒C構分公司備案制度不完善。

          關于支付機構分公司的備案要求,《辦法》及其實施細則都有提及,其中《辦法》第二十二條規定,支付機構的分公司從事支付業務的,支付機構及其分公司應當分別到所在地中國人民銀行分支機構備案;《實施細則》第三十四條規定備案時應提交的材料包括公司法定代表人簽署的書面報告,《支付業務許可證》(副本)復印件,分公司營業執照(副本)復印件。上述備案要求過于簡略,對于支付機構分公司應先開業后備案還是先備案后開業、備案工作應在多長時間內完成、分公司具備什么樣的條件才能開業等關鍵問題沒有明確規定,對于支付機構分公司的日常管理、風險控制缺乏基本要求,導致支付機構分公司備案工作缺乏操作規范,人民銀行分支行對支付機構分公司備案監管工作難以形成有效約束。

         。ǘ└鞯貙τ谥Ц稒C構分公司備案要求寬嚴不一,有損制度嚴肅性。

          在總行尚未統一出臺支付機構分公司備案細則的情況下,部分省市的人民銀行分支行自行制定了一些備案要求,但由于缺乏統一協調,各地的備案要求寬嚴不一,形式各異,甚至存在相互沖突。以支付機構分公司高管人員兼任問題為例,一人兼任幾家不同支付機構的分公司負責人的做法,在有些省份獲得當地人民銀行的認可,在另外一些省份則被認定為違規,導致支付機構對人民銀行的備案管理工作產生質疑,嚴重損害了人民銀行在支付機構監管工作中的嚴肅性和權威性。同時,人民銀行各分支行自行制定的備案要求缺乏法律依據,不具備法律效力,從規范執法角度來看,即使支付機構分公司違反備案要求,人民銀行分支機構也難以對其進行有效懲戒。

          四、關于加強支付機構分公司監管工作的建議。

         。ㄒ唬┐罱ńy一的支付機構分公司監管體系。

          為改變目前支付機構分公司監管實踐中各地尺度不一、各行其是的局面,建議人民銀行總行能夠統一建立支付機構分公司監管框架,進一步明確法人機構所在地人民銀行與支付機構分公司所在地人民銀行在監管過程中的職責權限,合理進行分工;建立分公司信息發布制度,由各地人民銀行對轄內法人支付機構的分公司設立情況定期收集上報,由總行統一發布共享,改變人民銀行分支行在支付機構分公司監管工作中信息不對稱造成的被動局面,由等待備案變為主動監管;建立各地人民銀行對支付機構監管工作的響應協查機制,明確響應時間,要求各地人民銀行接到轄區外人民銀行關于轄區內法人支付機構外設分公司違規信息的,應及時響應處理,并及時反饋處理信息,形成監管合力,提升監管效果。

         。ǘ┟鞔_支付機構分公司治理要求。

          為有效控制支付機構分公司經營風險,應對分公司的組織架構、經營管理等方面提出要求,即分公司應有固定的經營場所,并應通過互聯網站等方式進行公示;應具備完善的組織架構,包括常駐高管人員,風險管理、客戶服務等崗位必須設置專職人員,禁止支付機構之間的高管人員互相兼任等;建立完善的管理制度,包括風險管理制度、內部控制制度、應急處置預案、重大事項報告等;明確信息披露要求,包括及時披露支付服務協議、支付業務的收費項目及標準、客戶服務熱線等。

         。ㄈ┘毣Ц稒C構分公司備案要求。

          為加強風險防控,實現對分支機構的有效監管,應對現有的備案要求進一步細化。支付機構設立分公司的,應要求其向分公司所在地人民銀行提交公司法定代表人簽署的書面報告、《支付業務許可證》(副本)復印件、分公司營業執照(副本)復印件、分公司高級管理人員任命文件及履歷材料、風險及內控管理制度、組織架構設置、應急處置預案、支付業務收費項目和收費標準、支付服務協議、備付金存管相關資料等。明確支付機構分公司應在領取營業執照后即向所在地人民銀行進行備案,備案通過后方能正式開展支付業務。

         。ㄋ模┘訌娕c相關部門及機構的溝通協作。

          支付機構及分公司監管工作中多項要求的落實需要相關職能部門的配合才能實現,例如,《辦法》第十七條規定,支付機構應當按照《支付業務許可證》核準的業務范圍從事經營活動,不得從事核準范圍之外的業務;第二十三條規定,支付機構接受客戶備付金時,只能按收取的支付服務費向客戶開具發票,不得按接受的客戶備付金金額開具發票。上述要求的落實需要工商管理部門和稅務部門的大力配合,因此,建議總行與工商管理總局及稅務總局建立聯合工作機制,出臺相關政策,對支付機構及其分公司的設立、退出、營業范圍設定、發票處理等問題做出明確要求。此外,在銀行卡收單業務領域,建議與中國銀聯建立信息通報機制,以便各地人民銀行能夠及時掌握轄區內收單機構的分布情況,甄別發現未履行備案手續的支付機構分公司,有效規范收單市場秩序。

         。ㄎ澹┘哟筮`規處置力度。

          在明確分公司備案及開業管理要求的基礎上,對于違規問題,加大處置力度。視情節輕重,可以授權人民銀行分支行采取約見談話、通報批評、經濟處罰、暫停業務、直至區域市場退出等多種措施,對支付機構分公司的經營行為進行約束。對于問題嚴重的,還應由支付機構法人所在地的人民銀行追究其管理失職責任。
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